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重塑鄉村經濟和治理格局——四川鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革調查

2021年06月23日 06:47   來源:經濟日報   本報記者 鐘華林

  2019年初,四川省謀劃和啟動了一場涉及面廣泛、群眾關注、影響深遠的重大基礎性改革,即全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革(以下簡稱“兩項改革”)。

  改革至今,四川全省鄉鎮(街道)從4610個減至3101個,減少1509個、減幅達32.7%;建制村從45447個減至26369個,減少19078個、減幅達41.98%,社區及村民小組也進行了相應調整。

  四川為什么要進行“兩項改革”?改革想達到什么目標?如何順利推進?效果怎樣?帶著這些問題,經濟日報記者近日走訪了四川多個不同自然條件、不同發展進程的市縣鄉村,剖析四川這場動靜不小的改革。

  改革勢在必行

  記者在四川調研提到“兩項改革”,多名干部群眾一致表示,“這是一件多年想干的大事,這次終于干成了!”

  4610個,這是改革前四川省的鄉鎮(街道)數量,位居全國第一。四川鄉鎮平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%,不同鄉鎮的經濟實力也存在不小差距,鄉鎮整體呈現“數量多、規模小、分布密、實力弱”的特征,近年來農村人口“空心化”、產業“空殼化”、“三留守”現象突出。

  綿陽市三臺縣三元鎮龍吟村由原先的龍吟、龍居兩個村合并而成。村黨支部書記張永成告訴記者,“過去兩個村都不大,先不說產業上各自發展,就連栽根電線桿都會發生矛盾,修水渠、修機耕道等工作都不好開展,F在合并1年多,村里已經修建了1座橋、5公里長的村道,硬化了3公里長的U形水渠,還正在統一規劃產業發展”。

  “行政區劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源,在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有框架性、基礎性作用!彼拇ㄊ∥瘯浥砬迦A對記者分析,長期以來,四川鎮村數量過多,束縛了鄉村發展手腳,推進“兩項改革”正是省委結合四川省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,作出的一項打基礎、系全局、利長遠的重大部署。

  的確,四川原有的區劃設置已經導致管理架構無法適應現代化治理的要求。

  四川省相關部門經過廣泛深入的調研,分析歸納出了不適應現代化治理的幾種表現:一是稀釋了公共資源,四川是全國鄉鎮一級財政投入總量最高的省份之一,但平均到每個鄉鎮則是全國最低;二是增加了運行成本,鄉鎮工作人員工資和行政運行經費較高,但人均服務人口數量遠低于全國平均水平;三是降低了服務效能,由于鄉鎮數量多,人員編制有限,鄉鎮干部往往身兼數職,難以實現專業化、精細化、高效化。

  改革勢在必行。四川省委副秘書長、政研室主任、改革辦常務副主任唐文金介紹,從鄉村發展、治理和民生的內在要求看,改革是破解難題的關鍵一招。為此,四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統研究、謀定后動,蹄疾步穩地做好這篇改革大文章。

  順勢順向而為

  四川下定決心開展“兩項改革”,但接下來面臨的關鍵問題是,怎么改?

  “關鍵是要堅持順向優化鄉鎮區劃版圖,而不是簡單地對著地圖‘畫圈圈’!彼拇ㄊ∶裾䦶d副廳長胡建林介紹,所謂“順向”,就是把握好當地的歷史文脈、現實條件、發展趨勢和群眾愿望,順應人口、交通、經濟流向,順應群眾對美好生活的向往。四川地域廣闊、地形復雜,必須遵循實事求是原則,宜留則留、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改。

  成都市大邑縣?江鎮與斜源鎮的合并過程就充分體現了“順向”原則。大邑縣民政局副局長袁濤介紹,當時把斜源鎮合并進?江鎮,是因為?江地域更加開闊,而斜源鎮地處狹窄的溝谷地帶,鎮政府所在地已無法擴展,就連修停車場的空間都沒有。但與此同時,斜源鎮盤石村并沒有合并到?江鎮,而是并進緊鄰的新場鎮,因為該村村民以前上學、趕場都是去新場鎮,聯系更緊密,所以趁這次改革做了徹底調整,村民們都很滿意!跋啾?江鎮,我們村祖祖輩輩都與新場鎮聯系更緊,感情上也更近,所以大家都很樂意并進新場鎮!北P石村村民羅智勇對記者說。

  記者調研采訪時發現,這樣的“順向”操作在改革過程中可以說是無處不在?梢钥偨Y為以下幾種模式——縣城周邊的鎮村往縣城并,交通閉塞的往交通便捷的地方并,公共服務配套差的往配套好的并,經濟欠發達的往經濟較發達的并,自然條件差的往較好的并,山上的往山下并,溝里的往溝外并,地質災害隱患較重的往安全的地方并……

  “兩項改革”大刀闊斧,涉及面非常廣泛,如何順利推進可是個大問題。而四川給出的答案是,只向改革要效益,不與基層爭利益。

  “在啟動改革之前,我們就做了大量調研,并在一些縣市試點,摸清各方訴求!彼拇ㄊ∶裾䦶d相關負責人告訴記者,“群眾最擔心的是辦事上學看病不方便,干部最擔心的是不能得到妥善安置,地方政府最擔心的是財政資金會減少!

  針對這些事關切身利益的問題,四川省明確提出“五個不”和“三不變”要求。在鄉鎮行政區劃改革方面堅持“五個不”政策,即鄉鎮編制不上收,財政轉移支付不減少,基礎設施建設不削弱,基層公共服務不降低,干部安排不懸空;在村級建制調整改革中,明確農民享受的惠民政策不變,農村土地和林地等權屬不變,農業經濟利益關系不變等。還特別強調,不拆遷農房,不在農民的土地權益上打主意。

  正是秉承這些原則,四川各縣(市、區)根據本地實際情況和群眾需求,在新設的村里設置便民服務代辦點,細化代辦事項清單,落實事項辦理責任人,打通便民服務“最后一百米”。建立與服務人口更相匹配、更精準的公共服務體系,確!皩W照上、病照看、場照趕、事照辦”。

  綿陽市三臺縣塔山鎮由3個鎮合并而成,塔山鎮黨委書記吳運波說,當地群眾最關注的就是上學問題。合并后一些學生的上學路變遠了,塔山鎮摸底調查發現全鎮2677名學生中,1230人有乘車需求,于是為全鎮中小學提供“私人定制”式的乘車服務,實現行政村全覆蓋。塔山小學4年級學生熊夏星的家距學校約4公里,她高興地告訴記者:“現在放學有專車接送,直接到家門口,方便又安全,家長不用擔心我們了!

  鎮村合并后所轄面積變大,如何保證群眾辦事的便利性?巴中市巴州區副區長周永紅說,不用慌!在前些年脫貧攻堅時,山區交通條件已有較大改善,而這次改革中,考慮到山區交通條件仍有差距,所以巴州區采取了3項措施:一是安排鄉鎮領導帶隊定期駐守原鄉鎮;二是設置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”;三是鄉鎮各職能部門定期走村入戶提供服務,讓群眾真正實現不出遠門能辦事。

  拓寬發展空間

  經過兩年探索實踐,四川全省鄉鎮和建制村數量大“瘦身”,改革“前半篇”任務基本完成。

  鎮村數量做“減法”不是目的,扎實推進“后半篇”工作,做好把改革成果轉化為發展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在。

  改革成效如何?“后半篇”文章做得怎樣?鄉鎮的發展變化最有發言權。

  今年開春以來,彭州市桂花鎮上的民宿一直很火,幾乎天天爆滿,必須網上提前預訂。鎮長周煜告訴記者,這得益于“兩項改革”中桂花鎮與原磁峰鎮“合二為一”。

  桂花與磁峰兩鎮隔溪相望,綠水青山,都小有名氣,前者的“桂花土陶”已有數百年歷史,后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產業發展文化旅游,但分屬兩鎮。小溪雖淺,但為“界河”,往來受限。2019年底,磁峰并入桂花!皟涉傆纱擞瓉戆l展轉機!敝莒险f,“一條綠道連通兩岸,一起規劃,一起打造,發展空間大多了,呈現給游客的內容、項目更豐富了,游客自然就多了!倍潭虄赡觊g,已成為打卡熱點。

  兩鎮合并如此,兩村合并亦如是。綿陽市安州區桑棗鎮齊心村由兩個村合并而成。村黨總支副書記陳遠江告訴記者,兩個村以前都利用當地蝴蝶谷自然風景發展鄉村旅游業,但那時一景兩村,各自為政,嚴重制約了景區的進一步發展。合并后齊心村對景區進行了整體規劃和打造,旅游業態明顯提升,現在每到節假日游客就爆滿。

  旅游景區在改革中連成了一片,特色產業在改革中也擴大了規模。瀘州市納溪區以盛產特早茶聞名。初夏時節,連綿起伏的茶園里茶農三五成群,正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺、應石等6個村,無法適應現代茶產業規;、集約化發展趨勢。改革后6個村整體合并,新的梅嶺村占地46平方公里,標準茶園突破6萬畝,規模效應很快顯現出來。村里的龍頭企業——四川鳳嶺茶業有限責任公司董事長周世慶告訴記者,“村子合并前,公司3000多畝茶園分布在幾個村里,組織生產、采摘都不方便。合并后,公司茶園面積增加到約5000畝,而且連成了片,管理方便多了”。宜賓市敘州區李場鎮、古柏鎮、隆興鄉都種植油樟,本次改革“三鎮合一”,這片號稱“世界樟!钡默F代油料產業園核心區有望迎來跨越式發展。

  記者調查發現,“兩項改革”帶來的初步變化可以概括為4個字,即“減量提質”,鎮村數量大幅減少,而經濟社會發展質量大幅提高。鄉村產業規劃發展難題正被逐步破解。

  改革前,四川鄉村多而弱、產業發展小而散,長期制約著鄉村發展。鎮村“多合一”促進了一批現代農業園區發展。一些產業基礎較好的鎮村有機整合后,加速特色產業集中連片、適度規模發展。

  綿陽市安州區委副書記馬建光對記者表示,過去鎮村之間聯系少,你種柑橘我種桃,面積都不大,結果都成不了氣候。安州區花荄鎮黨委書記姜偉說,“一村一品”對于過去的小鄉村根本沒有優勢,一個村一般只有一兩千畝地,東一塊西一塊不成規模,但合并之后可聯動的面積就大多了。

  “兩項改革”后,四川鄉鎮平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%,平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達62.7%;建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%,平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達72.4%。

  激發干部活力

  “兩項改革”也解放了基層干部,使基層基礎得到鞏固,這在四川各級干部中已形成共識。

  巴中市巴州區水寧寺鎮黨委書記何勁松說:“以前選村干部不是‘選’,是‘求’,因為收入太低沒人愿意干,有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工,F在村干部月工資從1730元漲到3140元,還有機會被選拔到鄉鎮當干部,平臺更大了,這個崗位吸引力大大提高!

  水寧寺鎮龍臺村黨總支書記李楚雄告訴記者,這次村莊合并重新選舉村委時,他這個職位有4個人競爭,另外4個村委職位有30多人競爭,有好幾個人專程從廣東、福建等地趕回來參加競選。

  鎮村合并后所轄面積增加、人口增多、待遇提高,基層干部工作積極性明顯提升,工作專業性更強,干事創業的勁頭更足了。

  綿陽市三臺縣潼川鎮解放村由解放、光明、林茂3個小村合并而成。村黨總支書記鄧建超以前是光明村黨支部書記,“以前月工資是1430元,這個收入水平讓人沒法專職,還得干些別的養家,村里工作只能順帶做,F在不同了,每個月工資3000多元,精力可以都放在村里工作上!彼f,目前村里準備打通原先三個村之間的“斷頭路”,利用緊鄰縣城的優勢進一步發展鄉村旅游。

  “兩項改革”后,四川各鄉鎮行政和事業編制干部平均從37.6名增加到59.9名,比改革前增加了22.3名;村黨組織書記平均年齡下降3.9歲,大專以上學歷人員占比提高7.1個百分點。鎮村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解,在沒有增加財政總支出的情況下,干部待遇得到較大幅度提高。

  綿陽市安州區改革后,全區村級干部人均基本薪酬每年增加1萬元,增幅達45%以上。區里為村干部制定詳細安置方案,一些黨性覺悟高、產業發展能力強的村級干部,予以留任;熱心村級事務、群眾威望高的離職干部,有的安排到專業合作社工作,有的安排到鄉村振興專員、社區治理專員等過渡性崗位;對有就業創業意愿的離職干部,給予就業培訓、政策扶持和創業指導等。

  盤活閑置資產

  “兩項改革”還盤活了鄉村的沉睡資源。

  三臺縣副縣長代貴虎告訴記者,以前鄉鎮的機構設置都是“標配”,比如衛生院、養老院、學校,還有七站八所等,隨著城鎮化進程推進,情況已發生很大變化,有些機構工作量已不飽和,大量機構房產閑置。這次“兩項改革”之后,包括辦公用房在內的很大一部分公有資產空置出來,四川省通過改作公益用房、支持產業發展、市場化處置變現等方式,提高了閑置資產使用效率。

  大邑縣原斜源鎮緊鄰西嶺雪山風景區,被撤并到?江鎮后,鎮里通過招商引資盤活原政府辦公樓、集體商鋪等公有資產1.2萬平方米,發展民宿、文創等產業項目22個,豐富產業發展載體。?江鎮黨委書記金玉良講了這樣一組數據:“斜源鎮被撤并后,騰出來的房產為發展旅游業拓展了空間,老場鎮更加繁榮。2018年這里還沒有一家民宿,2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影響下,仍然接待游客40多萬人次,旅游綜合收入1.2億元,與2019年相比增幅達33%!

  綿陽市安州區塔水鎮由塔水、寶林、清泉三鎮合并而成,此前都分別按標準配有養老院、衛生院、學校等機構。原寶林鎮可安排120人入住的養老院,改革前偌大的院子只住著幾位老人;相距百米的原寶林鎮衛生院有24名醫護人員,每天也沒幾個人來問診看病。塔水鎮鎮長陳世勇介紹,三鎮合并后,鎮里決定利用原寶林衛生院、養老院建設“醫養中心”,既能利用閑置資源,又為農村普遍存在的養老問題找到一條新路徑,還解決了衛生院生存和發展難題,是一件多贏的好事!搬t養中心”剛創辦兩個月,已接收15位老人,還有不少人前來咨詢。

  綿陽市安州區齊心村兩村合并后,騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”。村里利用它們創辦土特產展示館和傳統工藝手工作坊,吸引大量游客,帶動了當地土特產和手工制品的銷售。陳遠江說,多虧了老村委會這個現成的房屋,如果建造新房,要投入幾十、上百萬元的資金,還有土地審批等多道環節,不是件容易的事。

  數量調減、布局調優、成本降低、效能提高,資源要素進一步優化,鄉村經濟和治理版圖得以重塑,以“優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能”為重點內容的改革“后半篇”文章正在持續推進,四川“兩項改革”真正激活了鄉村治理的一池春水。(經濟日報-中國經濟網記者 鐘華林)

(責任編輯:馮虎)

重塑鄉村經濟和治理格局——四川鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革調查

2021-06-23 06:47 來源:經濟日報
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